Реформа убежища в ЕС: плюсы и минусы
Реформа убежища в ЕС обратной силы не имеет и направлена на тех беженцев, которых еще только ждут в Европе. По их поводу вступил в силу европейский компромисс по Asyl — GEAS. Намерения реформаторов благие, но поможет ли это беженцам? Или реформа в первую очередь отвечает запросам бюрократии? И как это повлияет на судьбу беженцев из России?
Судите сами.
Читайте также: Германия тестирует жёсткую систему для беженцев с ускоренной депортацией
Реформа убежища в ЕС: разгрузить Италию и Грецию
Ключевая идея реформы состоит в том, чтобы разгрузить государства на внешних границах ЕС. Это прежде всего уязвимые с юга и с моря Италия и Греция. Их захлестнул поток мигрантов.
Теперь эти страны смогут рассчитывать на помощь других членов союза — через финансовые взносы, предоставление мест для соискателей убежища или иные формы поддержки.
Германия в этом году, кстати, не обязана участвовать в уже согласованном механизме солидарности. По многим делам ответственность по-прежнему лежит на других государствах, а сроки возврата уже истекли.
Но зерно реформы — не про проблемы итальянцев и греков. И нежданных к ним гостей.
Реформа убежища в ЕС: барьер на границе
Реформой вводятся жесткие пограничные процедуры. Они должны проводиться на внешней границе ЕС. Беженцы помещаются в закрытые центры с ограничением свободы передвижения, где решается их судьба. При этом люди, помещённые в такие центры, юридически считаются ещё не въехавшими в страну, а значит, не попадают в обычную статистику депортаций. И скорей всего таки ограничены в правах гораздо сильнее, чем прежние беженцы.
В этих центрах на границах ЕС могут оказаться в том числе семьи с детьми. Особую тревогу вызывает положение детей: правозащитники считают, что содержание семей в закрытых центрах может нанести серьёзный психологический и физический вред.
Но предполагается, что теперь лимит времени на одного беженца — 12 недель. То есть решения будут приниматься гораздо быстрее и имеют силу окончательного вердикта. По замыслу Брюсселя, это должно ускорить отказ и последующую депортацию, а прежняя система на этом явно спотыкнулась. Система может позволить скорей предоставлять защиту тем, кто бежит от политических преследований. Если предположить, что она застрахована от ошибок, — но так ли это?
В этом контексте стандартизируются процедуры, устанавливаются единые требования к условиям размещения. Появляется право на бесплатную юридическую консультацию. Всё это по идее должно сделать систему предоставления убежища более предсказуемой и прозрачной и сократить вторичную миграцию внутри ЕС. Реформа также предполагает расширение европейской базы данных Eurodac, где помимо отпечатков пальцев будут храниться и изображения лиц. Это должно облегчить идентификацию просителей убежища и контроль за перемещениями между странами ЕС.
Для Германии это довольно чувствительный вопрос. У страны нет внешней сухопутной границы ЕС, но есть международные аэропорты. Там, в Мюнхене, Франкфурте и Берлине-Бранденбурге, будут применяться новые процедуры.
На старте для беженских центров в Германии предусмотрено лишь 374 места. Но их число может вырасти: уже планируются новые площадки, в том числе в Дюссельдорфе.
На сухопутных границах Германии пока ничего не меняется: проверки проезжающих продолжаются, хотя в Берлине рассчитывают, что успех реформы в будущем может сделать такие меры менее необходимыми.
Реформа убежища в ЕС: россияне в группе риска
Пристрастное отношение будет к двум категориям беженцев. И если по поводу одной трудно спорить с реформаторами, то другая…
Ударит реформа по тем, чья личность вызывает сомнения или кто считается потенциальной угрозой безопасности. ОК. Но особенно пострадают и беженцы из стран с низким уровнем одобрения заявлений о беженстве — менее 20 процентов. Их скорей всего ждет отказ.
Неудивительным образом в число таких стран попадает Россия. Беженцев из нее не так уж и много. Никакого сравнения с мощными потоками из Азии и Африки. Но велика доля отказов.
Власти стран ЕС часто считают, что не каждый гражданин России, выступающий против войны или не согласный с политической ситуацией, автоматически нуждается в международной защите.
Европейская система убежища исторически создавалась прежде всего для защиты людей, бегущих от войны; от распада государства; массового насилия; систематических преследований, от которых государство не может или не хочет защитить.
А что касается России, то многие европейские ведомства исходят из того, что в стране нет гражданской войны. Нет всеобщего коллапса государственных институтов. Полиция, суды, органы власти формально функционируют. Большинство граждан могут вести обычную повседневную жизнь. Государство в целом контролирует территорию и обеспечивает общественный порядок.
Именно поэтому российский гражданин не считается автоматически нуждающимся в защите только потому, что он гражданин России. В отличие от ситуации в странах, где идёт полномасштабная война или где государственная власть фактически распалась.
Однако это не означает, что европейские органы считают Россию «безопасной демократией». Скорее они исходят из другого тезиса: опасность в России носит избирательный, а не тотальный характер. То есть, по их логике, риск существует для определённых категорий людей: оппозиционных активистов; журналистов; правозащитников; участников антивоенных акций; лиц, подвергшихся уголовному или административному преследованию; представителей некоторых религиозных и социальных групп; лиц, которым реально грозит наказание за отказ от военной службы.
Несвобода и страх
Именно здесь возникает главный спор. Многие российские заявители и правозащитники утверждают, что авторитарное государство создаёт атмосферу страха и непредсказуемости, а отсутствие гражданской войны не означает отсутствия преследования. Они говорят, что человеку не обязательно ждать ареста или приговора, чтобы иметь обоснованный страх.
С другой стороны, миграционные органы Германии и других стран ЕС отвечают, что международная защита не предназначена для всех людей, живущих в несвободных государствах. Она требует установить либо индивидуальный риск, либо наличие ситуации всеобщего насилия, как это происходит во время войны.
Россия рассматривается как государство с функционирующим аппаратом власти и общественным порядком, а не как зона всеобщего хаоса и вооружённого конфликта. Но из этого не следует вывод, что преследований нет. Вывод делается более узкий: преследование должно быть показано применительно к конкретному человеку или конкретной группе риска.
Почему отказывают россиянам?
1. Требуют доказательств индивидуального преследования. По европейскому праву убежище предоставляется не за общую неудовлетворённость политическим режимом, а при наличии обоснованного страха преследования по определённым основаниям. Если человек говорит: «Я против войны и боюсь возвращаться», но не может показать, почему именно ему грозит опасность, власти могут решить, что риска недостаточно. Правозащитные организации, включая Amnesty International и Human Rights Watch, указывают, что российское законодательство о «дискредитации армии» и «фейках» создаёт реальные риски. Не все формы преследования легко документировать; оппозиционная деятельность в авторитарных условиях часто не оставляет письменных доказательств. Репрессии в России не всегда явно документируются.
2. Химерическое представление о возможности «внутренней защиты». Некоторые миграционные ведомства, не мудрствуя лукаво, исходят из того, что заявитель мог бы избежать преследования, переехав в другой регион России или изменив своё поведение.
3. Политическая осторожность: власти опасаются создавать впечатление, что все граждане России автоматически являются потенциальными беженцами. Поскольку они являются жертвами бесчеловечного режима, и пострадать может буквально каждый.
В немецких судах в последние годы можно встретить разные подходы. Одни решения подчёркивают именно наличие в России работающего государства и отсутствие всеобщего насилия. Другие признают, что после 2022 года пространство для несогласия резко сузилось и для некоторых категорий российских граждан риск преследования стал существенно выше. Поэтому многое зависит не столько от общей оценки России, сколько от того, насколько убедительно заявитель может показать свою личную уязвимость и невозможность получить защиту внутри страны.
И до суда еще нужно дожить. А реформа дает очень жесткие нормы времени для этого и, вероятно, ограничивает возможности обжалования.
Реформа убежища в ЕС: пункты возврата
Другим спорным элементом реформы остаются возвратные хабы в третьих странах. Для тех, чье прошение об убежище отклонено, но кто не может и не хочет вернуться на родину.
Их создание ещё требует политического и правового одобрения, а реальные принимающие государства пока не названы.
Немецкое правительство в феврале приняло закон об интеграции GEAS в национальное законодательство, который использует максимально жёсткие возможности, предоставленные европейским правом (именно в части центров для лиц, подпадающих под процедуры «вторичной миграции»). Германия вместе с Нидерландами, Австрией, Грецией и Данией ищет партнёров для таких соглашений, а министр внутренних дел Александр Добриндт рассчитывает заключить первые договорённости до конца года.
Насколько широко механизм будет использоваться на практике, пока неясно. Однако есть риск усиления давления на людей с неурегулированным миграционным статусом.
Беженцы никуда не денутся
GEAS не влияет на причины миграции. Люди бегут прежде всего от войн, диктатур, политических репрессий и гуманитарных кризисов. Евросоюз не в сила повлиять на эти причины.
Правозащитники предупреждают о рисках. Эксперты сомневаются, что новая система действительно снимет конфликт между странами ЕС, а организации помощи беженцам указывают на ограничение свободы передвижения, более жёсткие процедуры и ослабление правовой защиты. Реформу критикуют, отмечая, что она существенно ограничивает право на убежище, увеличивает риск судебных ошибок.
Главное приобретение новой системы — более справедливое распределение ответственности между государствами-членами, включая перераспределение части заявителей и финансовые компенсации со стороны стран, отказывающихся участвовать в их приёме. Заодно подрывается бизнес контрабандистов, которые зарабатывают на переправке в такие богатые страны, как Германия, Швеция или Нидерланды. При новых правилах это теряет часть смысла.
Но с другой стороны, реформа производит впечатление жесткой и не вполне справедливой. По крайней мере, в том, что наверняка коснется политбеженцев из России.
