Роль ФРГ в урегулировании ближневосточного конфликта: история и современность
Foto: shutterstock.com
Арабо-израильский конфликт – это уникальная международная проблема, которая зависит от изменений на международной арене не в меньшей степени, чем от внутренних подвижек. Одним из главных участников процесса ближневосточного урегулирования все заметнее становится Германия, что определяет значимость изучения основных характеристик ее взгляда на данную проблему. Историко-сравнительный метод, применяемый при анализе роли ФРГ в урегулировании ближневосточного конфликта, позволяет не только выявить закономерности германской позиции по арабо-израильскому конфликту, но и способствует объективной оценке политики Германии в отношении палестинцев и израильтян на современной этапе.
Ближневосточный конфликт имеет длительную историю, и линия поведения ФРГ во время той или иной фазы конфликта зависела от определённых факторов, которые можно разделить на детерминанты и переменные. К детерминантам относятся факторы, влияние которых Берлин не может игнорировать, а именно: «историческая ответственность», или моральный императив, перед еврейским народом за ущерб, нанесенный в годы правления Третьего рейха (Холокост), и безусловная лояльность и солидарность с позицией США по ближневосточной проблеме (атлантическая солидарность). Важность морального фактора довольно часто признается открыто в выступлениях и интервью немецких политиков и была подтверждена в докладе Научной службы бундестага, посвященном ближневосточной политике Германии.
К переменным ближневосточной политики ФРГ относится прежде всего проведение согласованной внешней и оборонной политики в рамках ЕС (ОВПБ ЕС), а значит, необходимость выступления с общей и единой позиции, в частности, по ближневосточной проблеме. Решения ЕС довольно часто отражают мнения евроцентристов и противоречат американской позиции, так как содержат критику действий Израиля в отношении палестинцев. Другой переменной являются экономические интересы ФРГ на Ближнем Востоке, а именно доступ к рынку энергоресурсов и рынкам сбыта немецкой продукции. Данная переменная вынуждает Германию поддерживать арабскую сторону в конфликте и начинает играть все большую роль, учитывая задачу диверсификации поставщиков энергоресурсов и отказа от ядерной энергетики. Третьей переменной является демографический фактор, а именно последовательное увеличение мусульманского населения в Германии. Некоторые внутриполитические силы пытаются найти поддержку среди избирателей-мусульман, и поэтому выстраивают свои предвыборные программы с учетом интересов этой части немецкого общества.
В послевоенное время Германия преследовала только одну цель на Ближнем Востоке – подписание мирного договора с Израилем и установление дипломатических отношений с новообразованным государством. Однако после достаточно быстрого восстановления экономики Западная Германия также нуждалась в обеспечении экономического роста, что было возможно за счет развития внешней торговли. Арабский Восток представлял большой интерес для немецких компаний, поэтому укрепление отношений с этим регионом отвечало экономическим интересам ФРГ. Установление дипломатических отношений с ближневосточными и североафриканскими странами имело так-же важность ввиду «доктрины Хальштейна», нацеленной на изоляцию Восточной Германии на международной арене. Поэтому различными западногерманскими обществами, объединениями и организациями активно использовались тезисы об «исторических, традиционных корнях немецко-арабской дружбы», о «западно-германском антиколониализме». Германию рассматривали как исторического союзника арабских народов в антиколониальной борьбе.
С созданием Израиля правящие круги США связывали решение своих собственных задач на Ближнем Востоке. Открытое спонсирование Израиля было чревато для США потерей влияния на консервативные арабские режимы, поэтому они задействовали дополнительный финансовый канал для усиления военного потенциала Израиля в виде выплат Германией возмещения за ущерб, причиненный евреям в годы гитлеровского рейха. Подписание репарационного соглашения 10 сентября 1952 г. в Люксембурге между ФРГ и Израилем, согласно которому ФРГ обязывалась выплатить Израилю 3 млрд марок и оказывать ему финансово-экономическую помощь, стало поводом для первого кризисного момента в отношениях между ФРГ и Арабским Востоком. Арабские страны понимали, что региональная изоляция Израиля не имеет никакого воздействия, если внерегиональные силы помогают Израилю выстраивать экономику и оборону. Таким образом, благоприятный исторический фактор антиколониального прошлого затмевался другим историческим фактором, выражавшимся в моральном долге немцев перед евреями.
Однако позиция ФРГ по тройственной агрессии 1956 года уже не была произраильской, ведь Бонн не присоединился к англо-французским санкциям против Египта и бесперебойно поставлял ему свою промышленную продукцию. Западногерманские суда продолжали исправно выплачивать сборы египетским властям за проход через канал. Таким образом, исходя из экономических интересов, ФРГ избегала действий, способных нанести вред ее отношениям с Египтом. Во многом это объясняется тем, что главный Вашингтон придерживался нейтралитета в этом конфликте, а значит, фактор атлантической солидарности никоим образом не игнорировался.
Установление дипломатических отношений между ФРГ и Израилем 15 мая 1965 года было расценено как подтверждение произраильского характера ближневосточной политики ФРГ. На следующий же день после установления западногерманско-израильских дипломатических отношений последовал разрыв дипломатических отношений с ФРГ Египтом, Сирией, Алжиром, Ираком. Йеменом, Саудовской Аравией и Кувейтом.
5 июня 1967 г. Израиль начал военные действия против Египта, Сирии, а также Иордании. Страны, подвергшиеся агрессии, призвали страны-члены ЛАГ объявить ФРГ экономический бойкот. Правительства Ливии, Туниса и Марокко объявили о разрыве дипломатических отношений с Бонном. Нефтедобывающие страны (Алжир, Ирак, Кувейт, Ливия и Саудовская Аравия) объявили о прекращении экспорта нефти в США, ФРГ и Англию. Ответной мерой в отношении Западной Германии было признание ГДР Ираком, Суданом, Сирией, Алжиром, Йеменом и Египтом. Тем самым в конце 1960‑х гг. «доктрина Хальштейна» потеряла свою эффективность. Египет, Сирия, Ирак, Алжир, Судан и Йемен, признав Восточную Германию, продемонстрировали игнорирование тех принципов, по которым строилась политика ФРГ на Арабском Востоке в 1950–1960‑е гг.
В целом в ходе конфликта 1967 г. Арабский Восток убедился в наличии «двойных стандартов» в ближневосточном курсе ФРГ. Говоря о принципе «строгого нейтралитета», ФРГ на деле была предана только принципу «атлантической солидарности». Бонн ставил политические соображения выше экономических выгод, и на это не оказывала влияние даже зависимость от ближневосточной нефти.
В начале 1970‑х гг. растущей экономике Германии следование лишь политическим соображениям и нивелирование экономических интересов было чревато застоем и падением. За счет ввоза нефти из стран Ближнего Востока Западная Германия покрывала 70 % всех своих потребностей в этом виде топлива. ФРГ нужно было выработать такой курс, чтобы поддерживать тесные отношения с арабскими странами, стараясь не быть втянутыми в арабо-израильский конфликт. В таких условиях ФРГ решила проводить «культурную политику за рубежом». Были созданы новые отделы в Министерстве иностранных дел, увеличен фонд денежных средств, предназначенный для осуществления этой политики. Расширилась деятельность Института Гете, Института международных культурных связей, Немецкой службы академического обмена, фондов Ф. Эберта, Ф. Науманна, К. Аденауэра.
Серьезным испытанием для западногерманской дипломатии на Ближнем Востоке стала война Судного дня 1973 года. В первые дни конфликта западногерманское правительство было вынуждено выступить с обращением к воюющим сторонам, в котором призвало их прекратить военные действия и приступить к мирным переговорам. Но когда Израиль стал нести потери, ФРГ вслед за США оказала ему помощь. Одновременно Бонн предоставил свою территорию военно-транспортной авиации США для создания воздушного моста в Израиль.
В ответ на действия США и Западной Германии арабские государства впервые эффективно применили в своих политических интересах такое острое экономическое оружие, как нефть. Сокращение притока арабской нефти, а это 70 % от поступления нефти в ФРГ, вызвало кризис и рост нефтяных цен. Экономическое оружие ударило точно в цель, и ФРГ пришлось занять такую позицию, которая обеспечивала бы ему доверие со стороны арабских государств и гарантировала бы бесперебойное поступление нефти. С этой целью 24 октября 1973 г. Бонн вынужден был сделать официальное заявление Белому дому о запрещении использования американской военно-транспортной авиацией территории ФРГ для переброски оружия в Израиль. Таким образом, в данном конфликте экономические интересы Западной Германии взяли верх над политическими, и свое влияние оказал переменный фактор.
Период с 1982 по 1990 гг. был ознаменован двойной стратегией канцлера ФРГ Гельмута Коля: не предпринимать каких-либо действий, способных нанести ущерб интересам США и Израиля, но добиваться расширения торгово-экономических связей ФРГ и ближневосточных стран. В этот период США и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) собирались созвать международную конференцию по ближневосточному урегулированию. Чтобы помешать согласованным планам по проведению международной конференции, особенно участию на них Организации Освобождения Палестины (ООП), Израиль объявил членов последней террористами. Активность радикальных палестинцев была в тот момент на руку позиции Израиля. США встали на сторону Израиля. ЕЭС пыталось сформировать собственную позицию, отличную от американской, но боялось оказать действенную поддержку палестинцам и осудить Израиль. ФРГ надеялась на поддержку Вашингтона в деле объединения и поэтому полностью встала на сторону США и Израиля.
После воссоединения немецкого народа Германия увеличила тем самым ресурсный потенциал для более активного участия в процессе ближневосточного урегулирования. Изменилась и геополитическая ситуация: после интеграции европейских стран в один организм Германия стала непосредственно граничить с ближневосточным регионом. ФРГ стала активнее участвовать в многосторонних инициативах по разрешению арабо-израильского конфликта. В первую очередь речь идет о Барселонском процессе, запущенном Евросоюзом с целью развития сотрудничества и обеспечения безопасности между средиземноморскими государствами. Что же касается двустороннего формата, то при Гельмуте Коле германское правительство придерживалось «тактики дистанцирования» от непосредственного участия в ближневосточном урегулировании, чтобы не навредить как ее особым отношениям с Израилем, так и активно развивающемуся экономическому взаимодействию с арабскими государствами. При этом такая политика позволила ФРГ установить сотрудничество с Палестинской Национальной Администрацией (ПНА), созданной для управления территориями сектора Газа и частью территорий Западного берега реки Иордан в результате достижения договоренностей между Израилем и Организацией освобождения Палестины (ООП) в 1993 году в Осло. ФРГ была одним из первых государств, открывших свое представительство в Иерихоне.
С приходом к власти Г. Шредера можно заметить некую активизацию посреднических усилий ФРГ. Так, установив тесные политические отношения с администрацией Ясера Арафата, Германии удалось отговорить ПНА от провозглашения независимого государства 4 мая 1999 г., незадолго до выборов в Израиле. В том же году Евросоюз принял Берлинскую декларацию, подтверждавшую право Палестины на образование жизнеспособного государства. Выбор города проведения конференции говорит о значимости вклада Германии в подготовку ее проведения.
Дальнейшие шаги в направлении ближневосточного урегулирования были предприняты в рамках «челночной дипломатии» министра иностранных дел ФРГ Йошки Фишера. Поводом для этого стал взрыв на дискотеке в Тель-Авиве в июне 2001 г. недалеко от места пребывания главы германского МИД. Реакция немецкого министра последовала незамедлительно. Он продлил свое пребывание в Израиле, организовал встречу с главой ПНА Ясером Арафатом, где выдвинул требования к палестинской стороне о прекращении огня и возврате к переговорам. В преддверии первого заседания «ближневосточного квартета» Йошка Фишер выступил с так называемым «Планом из семи пунктов». Этот документ предусматривает урегулирование арабо-израильского конфликта на основе формулы (взаимного признания) «двух государств» в течение двух лет, гарантированную роль квартета, состоящего из ЕС, США, РФ и ООН, проведение международной мирной конференции. Данный документ стал основой для «Дорожной карты», разработанной квартетом по ближневосточному урегулированию в 2003 году.
С одной стороны, «План из семи пунктов» обозначил стремление ФРГ заявить о своих претензиях на более активное участие в процессе ближневосточного урегулирования. С другой стороны, на внешнеполитическую активность ФРГ в 2001–2002 гг. оказала влияние предвыборная гонка в преддверии парламентских выборов 2002 года, и успешные международные инициативы могли помочь действующей правящей партии сохранить свое лидерство.
В дальнейшем Германия выстраивала свою позицию по ближневосточной проблеме на основе сформулированного решения и была нацелена на сокращение насилия, ликвидацию поселенческой политики Израиля, вывод израильских солдат из оккупированных в 1967 году территорий и взаимное признание Израиля и Палестины, выражая тем самым приверженность принципу сосуществования двух государств.
После прихода к власти Ангелы Меркель ближневосточная политика стала прерогативой канцлера, тогда как ранее находилась в ведении министерства иностранных дел. При А. Меркель было положено начало регулярным правительственным консультациям на высшем уровне, проводимым поочередно в Израиле и ФРГ. В тот период в Германии особую озабоченность вызывала смерть Ясера Арафата в 2004 году и дальнейшее развитие ситуации в ПНА. Германия приветствовала результаты демократических выборов в январе 2005 г. и победу администрации Махмуда Аббаса. Но после победы на выборах в Палестинский законодательный совет (парламент Палестинской автономии) в 2006 году движения ХАМАС ситуация изменилась. Германия изначально взяла курс на изоляцию этого движения, которое еще в 2003 году было признано странами ЕС террористической организацией. Во время войны вокруг сектора Газа в 2008 году Берлин полностью стал на сторону Израиля, возложив ответственность за эскалацию конфликта исключительно на арабскую сторону. Произраильская линия в ближневосточной политике правительства А. Меркель стала все чаще вступать в противоречие с общей линией ЕС в урегулировании арабо-израильского конфликта. Так, несмотря на статус движения ХАМАС, после их победы на выборах состоялась встреча европейских посланников и лидеров ХАМАС в Сирии в апреле 2006 г., а в мае 2006 г. европейские парламентарии встретились с представителями ХАМАС в Газе. Тем самым в первый легислатурный период А. Меркель на позицию ФРГ по ближневосточному конфликту оказывали влияние только детерминанты (моральный фактор и атлантическая солидарность).
Ситуация начала меняться в 2008 году, и на политику Берлина в отношении арабо-израильского конфликта большее влияние стал оказывать фактор ОВПБ ЕС. Как отмечают специалисты из Института мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО РАН), «ближневосточная политика Германии была скорректирована в сторону большей сбалансированности между преимущественно произраильской, американской и преимущественно пропалестинской ЕС-овской позициями». Не меньшую роль сыграли смена власти в Белом доме и более критическая позиция Б. Обамы в отношении Израиля.
Еще в 2007 г., во время своего председательства в ЕС, ФРГ обозначила одним из внешнеполитических приоритетов усиление влияния Евросоюза на процесс ближневосточного урегулирования и выработку стратегии действий ЕС на Ближнем Востоке. В результате в ноябре 2007 г. министры иностранных дел ЕС выработали принципы общей ближневосточной политики ЕС, выраженные в документе «Укрепление государственности для мира на Ближнем Востоке: стратегия действий ЕС». В качестве основных задач выделялись 3 направления работы: формирование палестинской государственности, поддержка Палестины в переходный период, помощь в подготовке мирной резолюции.
В январе 2008 г. ФРГ и ПНА запустили новую инициативу «Будущее для Палестины». Основной целью данного проекта является «реализация инициатив по улучшению ситуации в Палестине сегодня, а не в перспективе, с конкретными и прозрачными результатами, параллельно с переговорным процессом».
Данный проект обсуждался на «Берлинской конференции в поддержку институтов гражданской безопасности и правосудия Палестины», которая проходила 24 июня 2008 года, и встретил поддержку мирового сообщества. В своей вступительной речи министр иностранных дел Ф.-В. Штайнмайер еще раз подтвердил приверженность решению ближневосточного конфликта путем переговоров. Также в речи прозвучало желание немецкой стороны стать стартовой площадкой скоординированного развития палестинских территорий совместными усилиями.
Детально разработанный план ФРГ позволил осознать необходимость конкретных действий и раздела ответственности за восстановление Палестины. Так было решено, что ЕС возьмет на себя задачу формирования гражданской полиции, судебной системы и социальной инфраструктуры. США же обязались подготовить институты власти и армию в ПНА. Развитие бизнес-среды не случайно рассматривается в тесной связи с процессом ближневосточного урегулирования, ведь, как отметил министр иностранных дел Германии, «никто не будет вкладывать в экономику, где есть риск безопасности, но ФРГ вкладывает, и это значит, что условия меняются, открываются новые перспективы».
Инициативы, озвученные германскими властями в 2008 году, стали знаковыми для эволюции позиции ФРГ по ближневосточному урегулированию. Анализ предложенных инициатив позволяет сделать вывод, что Германия допускает наличие второго вектора ближневосточного урегулирования, параллельного мирному процессу. Несмотря на тупик в достижении всеобъемлющего перемирия между конфликтующими сторонами, германское правительство считает необходимым создать условия для подписания мирного договора в будущем. С одной стороны, такая тактика соотносится со стремлением ФРГ не быть напрямую вовлеченной в урегулирование арабо-израильского конфликта в условиях непримиримости сторон. С другой стороны, она помогает избежать обвинений в безучастности и произральской позиции.
Начиная с 2009 г. А. Меркель все более настойчиво требует от правительства Израиля положить конец строительству новых поселений и со своей стороны предпринять реальные шаги для возобновления переговоров с палестинцами. Так, в июне 2010 г. бундестаг единогласно проголосовал за резолюцию, осудившую военную операцию Израиля, повлекшую человеческие жертвы, против так называемой флотилии «Свободная Газа». А в декабре 2010 г. Германия от имени «Блока 5» (Италия, Испания, Великобритания, Франция и ФРГ) возложила ответственность за провал переговоров по ближневосточному урегулированию на Израиль, что стало первым открытым осуждением действий Израиля за всю историю существования этого государства.
В мае 2010 года был создан Германо-Палестинский координационный комитет. Стоит отметить, что ни у одной другой страны ЕС нет похожего совместного с палестинцами органа. Данная структура стала ответом на инициативы по реформированию, предложенные правительством Салама Файяда. Целью комитета является поддержка палестинского народа в формировании эффективных структур государственного права, которые являются необходимой предпосылкой для провозглашения государственности. Немецкие консультанты оказывают палестинцам содействие в таких сферах жизнедеятельности, как водоснабжение, система образования, правоохранительная деятельность, государственное управление и экономическое развитие. Встреча председателей комитета проходит каждые два года, и на текущий момент немецкие и палестинские министры встретились уже четыре раза (в мае 2010, в марте 2012, в марте 2014, в октябре 2016).
На последней встрече координационного комитета в октябре 2016 г. министр иностранных дел ФРГ подтвердил приверженность Германии принципу сосуществования двух государств, признав его единственным условием решения арабо-израильского конфликта и руководящим принципом германской политики в регионе. В ноябре 2016 г. внешнеполитическое ведомство ФРГ в своем пресс-релизе выступило с критикой поселенческой политики Израиля и, в частности, строительства новых апартаментов в районе Рамат Шломо, расположенном в Восточном Иерусалиме и относящемся к незаконно оккупированной Израилем территории.
Оценивая последнее заявление Германии по расширению Израилем своих поселений в Восточном Иерусалиме, стоит отметить, что оно впервые входит в разрез с интересами Израиля, но при этом согласуется с позицией США, высказанной 28 декабря 2016 г. в ходе специального выступления министра иностранных дел Джона Керри, посвященного ближневосточному урегулированию. В нем госсекретарь призвал Израиль прекратить оккупацию палестинских территорий ради собственной безопасности. Соединённые Штаты целенаправленно стремятся надавить на Израиль с целью продвижения ближневосточного процесса, о чем свидетельствует также воздержание США при голосовании по резолюции 2334 Совбеза ООН от 23 декабря 2016 г., запрещающей Израилю строить новые поселения на палестинских территориях. В результате резолюция была принята 14 голосами «за», и, к всеобщему удивлению, Вашингтон не воспользовался правом вето.
Подводя итоги анализу роли ФРГ в вопросе ближневосточного урегулирования, стоит отметить, что она как ярый приверженец методов «soft ьpower» выступает за первостепенное внутреннее реформирование палестинских земель, за которым уже могут последовать мирные переговоры между Израилем и Палестиной. Она последовательно реализует взятую на себя ответственность за восстановление инфраструктуры и создание промышленных зон на палестинских землях. Так, с начала 1980‑х годов двусторонняя помощь Палестинским территориям составила 1,1 млрд евро, не считая вклада ФРГ в многосторонние инициативы ЕС, МВФ и ООН.
В ходе анализа было выявлено, что ее позиция в ту или иную фазу конфликта зависела от степени влияния на нее приведенных в начале статьи факторов. Также нельзя не согласиться с экспертами из Института стратегических исследований Нижегородского государственного университета, что «политика Германии среди других государств-членов Евросоюза была наиболее произраильской, особенно когда у власти находилась коалиция правоцентристских партий: ХДС и ХСС».
Говоря о перспективах германского вклада в процесс урегулирования ближневосточного конфликта, стоит отметить, что ФРГ сохранит те методы, которым она отдает предпочтение. Можно ожидать, что моральный фактор сохранит свое влияние, и Германия будет избегать резкой критики в адрес Израиля. Данный детерминант также останется препятствием на пути выработки общей стратегии ЕС в отношении ближневосточного урегулирования, так как многие европейские страны выступают с более критичных позиций в адрес Израиля. Однако политика Соединённых Штатов в конце 2016 г. дает основания предполагать, что на Израиль будет оказываться большее давление с целью возобновления переговорного процесса между палестинцами и израильтянами. Поэтому моральный фактор и «атлантическая солидарность» ФРГ могут войти в разногласие.
Влияние экономического фактора будет усиливаться, и с увеличением внимания немецкого капитала к рынкам арабских стран, ростом числа лоббистов немецко-арабских проектов внутри ФРГ и увеличением мусульман-немцев позиция немецкого правительства может претерпеть изменения. Таким образом, можно прогнозировать отказ от «тактики дистанцирования» и заинтересованность в действенном решении арабо-израильского конфликта с целью снижения рисков для интересов немецкого бизнеса. В целом, ФРГ еще не реализовала весь потенциал, которым она обладает, и с желанием Берлина взять на себя больше ответственности можно ожидать усиления участия в урегулировании арабо-израильского конфликта в рамках ЕС и трансатлантических связей. При этом основной линией политики Берлина в многостороннем формате будет оставаться поиск «золотой середины» в отношениях с Израилем и арабскими государствами.
Читайте также:
Самые последние новости
